△2025年07月31日《检察日报》第07版：公益周刊·实务

法院裁定准予执行的行政行为

在行政公益诉讼中的监督路径分析

一基本案情

2023年5月，某沙场未办理林地使用许可，擅自在某山场占用林地2.4887公顷（合37.3亩）堆放河沙，导致山场原有植被和林业生产条件被严重破坏，影响河岸生态环境安全。2023年9月，林业部门依据2018年修订的森林法实施条例第43条第1款，对占用林地的违法行为人作出行政处罚决定，责令其限期恢复原状，并处罚款7.4万余元。

2019年，全国人大常委会对森林法进行修订，其中第73条对擅自改变林地用途的违法行为规定了罚则，即“责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款”，但本案中林业部门作出行政处罚适用的依据仍然是森林法实施条例。同时，检察机关调查发现，本案中被违法占用的林地面积为37.3亩，但林业部门仅针对违法行为人占用9.3亩林地的行为作出了行政处罚。因此可以认定，林业部门并未依照森林法的规定，对涉案林地全面履行监管职责，致使非法占用林地的违法情形持续存在，受损公益持续遭受侵害。

2024年4月，检察机关对林业部门进行行政公益诉讼立案。次日，检察机关向林业部门制发检察建议，建议其依法履行监督管理职责，督促某沙场限期恢复涉案林地林业生产条件，保护社会公共利益。2024年6月，林业部门书面回复称，已作出行政处罚责令违法行为人依法履行恢复被占用林地原状的义务，并向法院申请强制执行，法院已于6月5日裁定准予执行。同时林业部门认为，依据荒田承包责任书、资源登记卡、农村土地二轮延包确权确地登记表等材料，违法行为人占用的另外28亩土地属于耕地，不属于林业部门管理范围，所以未予以行政处罚。

然而，检察机关经走访调查发现，并无土地确权登记信息显示争议地块为耕地，且二调数据查明涉案地块属于林地，按非林地管理；三调数据查明涉案地块现状统一为林地，函询上级林业主管单位仍然明确涉案土地地类为林地。2024年9月，检察机关现场跟进监督发现，被占用林地未恢复林业生产条件，林业部门亦未对涉案沙场占用其余28亩林地的违法行为进行行政处理。

二关于本案监督路径的分歧意见

由于涉案行政处罚决定书被法院裁定准予执行，本案在审查起诉阶段，办案人员对具体监督路径产生分歧。有人认为，涉案行政处罚已受到法院生效裁定所羁束，应当通过行政检察先行监督，待行政非诉执行裁定撤销之后再视情形考虑是否提起行政公益诉讼。有人认为，可以直接在行政公益诉讼中提出撤销行政处罚的诉讼请求，直接对其进行合法性审查。

（一）分案监督模式

持“行政检察+行政公益诉讼”监督模式的人认为，法院在行政非诉执行程序中，对行政处罚进行了合法性审查，并作出准予执行裁定，如果再针对该行政处罚提起行政诉讼，诉讼标的属于为法院生效裁定所羁束的情形，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第69条第1款第9项的规定，人民法院应当裁定不予受理或者驳回起诉。最高法相关裁定也认可这一观点，如（2017）最高法行申2885号裁定书认为，当事人认为行政机关申请人民法院强制执行不合法，目前有以下两种救济途径：一是在申请人民法院强制执行的非诉审查程序中提出异议；二是对人民法院强制执行不服的可以提出申诉。如果未通过上述两种途径寻求救济而提起行政诉讼，不具有保护其权利的必要性及实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易造成当事人的讼累和有限司法资源的浪费。行政机关申请人民法院强制执行的行为一般不具有可诉性。因此，应当先通过行政检察履职对法院作出的行政非诉执行裁定开展司法监督，将其撤销后，再通过行政公益诉讼解决公益损害问题。

此外，行政检察中的执行监督与行政公益诉讼监督的范围、对象、功能完全不同，在办案中应当先确定两种监督方式的适用次序、衔接移送等规则再综合运用。行政执行监督是对法院行政非诉执行裁定和执行活动合法性进行监督，属于对司法权的制约；行政公益诉讼则是对行政机关违法行使职权或怠于履职提起诉讼，属于司法权对行政权的监督。本案中存在两种不同主体、不同性质的违法情形，不适合在行政公益诉讼中一并解决。

最后，有观点认为，行政行为被法院裁定准予执行后应认定为司法行为，不属于行政诉讼受案范围。由于大部分法律未授予行政机关强制执行权，大部分行政决定只能申请法院强制执行，本质上已经脱离了行政权范围，属于司法权的范畴。

（二）直接诉讼模式

直接诉讼模式则认为，法院的行政非诉执行裁定不具有既判力，其准予执行的行政处罚仍然可以在行政诉讼中进行合法性审查。如果法院审查后认为行政处罚违法，可以通过院长发现程序启动再审，撤销非诉执行裁定，然后在行政公益诉讼中对行政处罚进行评判。

法院对行政机关申请非诉执行的审查，在审查模式上以书面审查为主，审查期限上也较普通的诉讼程序更短，审查标准为不违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第161条第1款规定即可裁定准予执行。可见，与行政诉讼中的判决、裁定相比，准予强制执行裁定的审查标准明显更低，不能认为其有既判力，其也不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第69条第1款第9项的“生效裁判或者调解书”。在行政诉讼中，对已经被裁定准予执行的行政行为进行合法性审查，没有法律障碍。最高法同样有案例认可这一观点，如（2016）最高法行申1276号行政裁定书中，徐某诉请确认庐江县住房和城乡建设局作出的房屋拆迁裁决违法，一、二审法院均以诉讼标的受已生效的准予强制执行裁定所羁束为由不予立案。但最高法认为，准予强制执行裁定的审查内容、审查标准以及审查期限等均不同于进入诉讼程序的行政裁定，因此，准予强制执行裁定不属于法律规定的生效裁判的范围，最终指令下级院再审。

三本人观点

两种监督路径的法律争议核心是，准予强制执行裁定能否对以同一行政行为为诉讼标的的行政诉讼案件产生羁束，该问题在实践中确有争议。在本案中，从及时保护公益、节约司法资源、全面司法审查角度而言，笔者赞同第二种监督路径，理由如下：

（一）准予强制执行裁定不具有既判力。如前所述，准予强制执行裁定的审查内容、期限、标准不同于行政诉讼。比如，行政诉讼遵循证据裁判主义，行政非诉执行审查则无需质证；行政诉讼一般需要开庭审理，行政非诉执行审查则以书面审查为主。两者最大的区别是，在行政诉讼中，法院需要对被诉行政行为进行全面的合法性审查，而行政非诉执行的审查强度较低，仅审查是否属于缺乏主体资格、明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据等情形。因此，行政非诉执行审查在性质上属于执行程序的组成部分，不属于正式的诉讼程序。而一个具有既判力的裁判，应当是在审查对象、审查程序，尤其是在审查标准上与正式行政诉讼相当的裁判。也就是说，准予强制执行裁定不具有既判力。可见，直接诉讼模式没有法律障碍。

（二）分案监督模式在适用上具有局限性。由于行政非诉执行审查和行政诉讼对行政行为审查强度不一致，必然导致同一行政行为虽符合准予强制执行的标准，但在行政诉讼中受到确认违法或者撤销等否定性评价的现象出现。此时如果采取分案监督模式，法院接到检察建议后，如果再次按照行政非诉执行的审查标准对行政行为进行审查，必将得出准予强制执行裁定并无错误的结论，检察建议达不到监督效果，可能出现程序空转。如果法院按照行政诉讼的审查标准进行审查，则需要按照诉讼程序的要求开庭、质证、调查、辩论，否则有违正当程序原则，这显然又超出了行政非诉执行审查范围。因此，分案监督模式只在行政行为有“重大且明显”违法情形时才能适用。但随着行政机关执法规范化水平的逐步提升，有“重大且明显”违法情形的行政行为毕竟是极少数，实践中分案监督模式具有极大的局限性。

（三）直接诉讼模式更节约司法资源。司法资源作为社会公共资源的重要组成部分，具有有限性和稀缺性。通过一个诉讼解决问题，较之通过多个监督解决同一问题，往往更有利于实现司法资源效益最大化。如果不考虑分案监督模式的局限性，在两种监督路径都可以达成监督目的的情况下，简单的直接诉讼模式更好。分案监督模式虽然构建了更加细致的监督体系，但行政检察和公益诉讼检察两个部门或者办案组分别开展监督工作，对同一行政行为的合法性进行审查，需投入更多的司法资源，成本更高，效率更低，将导致公共利益在较长时间内处于受损状态，无法及时得到修复和保护。高效、精准地促进依法行政、维护公共利益是检察公益诉讼的价值追求，基于此，最高检提出“坚持将审前实现公益保护目的作为优先目标”。直接诉讼模式将两种监督职能整合在一个诉讼程序之中，不仅可以一次性解决纠正行政行为违法与公益修复问题，而且，在诉讼过程中，法院认为准予强制执行裁定有误的，自然要启动再审程序纠错，同样也能达到行政检察的监督目的。

四案件处理结果

2024年9月30日，检察机关依法向法院提起行政公益诉讼，诉请撤销林业部门作出的涉案行政处罚决定书，并判令其依法全面履行林业资源监督管理职责。

2025年1月9日，法院依法对该案件公开开庭审理，双方就涉案土地性质和法律适用仍存在争议。3月13日，法院、检察、林业等单位工作人员及相关专家进行会商，就涉案地块性质和法律适用达成共识，林业部门认可检察机关的监督意见，于3月24日主动撤销原行政处罚决定。3月26日，法院作出判决，责令林业部门依法全面履行林业资源监督管理职责，对某沙场擅自改变林地用途非法占用2.4887公顷林地行为依法处理。（作者单位：湖北省随县人民检察院）

来源丨《检察日报》